立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，地方立法是国家立法的必要延伸和有效补充，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，关系一方发展、关乎一方民生。自治区第十一届人民代表大会及其常务委员会履职以来，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，深入贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，紧紧围绕自治区党委中心工作，发扬历史主动精神，坚持以良法为端促进发展、保障善治，认真行使宪法法律赋予的地方立法权，以新担当新作为自觉推动新时代地方立法工作高质量发展。5年来，共制定、修改、废止自治区地方性法规72件次（其中，新制定21件，修改45件次，废止6件），批准设区的市地方性法规45件次，规范性文件备案审查110件次。
坚持党对立法工作的集中统一领导，地方立法工作格局更加完善。党的领导是我国社会主义法治之魂，是做好新时代地方立法工作的根本保证。自治区十一届人大及其常委会坚决贯彻落实自治区党委关于立法工作的决策部署，坚决贯彻落实自治区党委批准的立法规划、部署的立法任务，不断坚持和完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法工作格局，把“党言党语”“群言群语”转化为“法言法语”。坚持党领导立法的体制机制进一步完善。修改《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向自治区党委请示报告制度》，确保在法规立项、起草、审议等各方面全过程主动接受自治区党委领导。立法中涉及的重大问题及时向自治区党委请示报告，法规草案报请自治区党委常委会审查研究后提请人大常委会会议审议表决，有力确保立法工作正确的政治方向。人大在立法中的主导作用进一步增强。人大发挥在立法工作中的主导作用是人民代表大会制度设计的应有之义。发挥人大及其常委会在立法选项中的主导作用，认真编制立法规划计划，增强立法工作的统筹性、针对性、前瞻性，强化立法规划计划实施工作，推动立法工作进度。发挥人大及其常委会在法规草案起草中的主导作用，连续4年牵头起草或自主起草涉及全区稳定发展生态强边领域的重要法规草案，发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面作用，得到了全国人大和自治区党委的充分肯定。发挥人大及其常委会在法规草案审议中的主导作用，落实法定审议程序，保障人大代表、常委会组成人员充分发表意见，加强论证和评估，广泛凝聚立法共识，认真做好法规草案审议和修改完善工作，确保法规高质量。人大与政府在立法中的协同进一步加强。主动加强与政府及相关部门的沟通联系，就五年立法规划的编制和调整、年度立法计划的制定和实施组织召开论证会、协调会、推进会，为人大和政府搭建沟通的平台和桥梁。自治区人大有关专工委应邀提前介入政府法规案起草工作，就重要问题和难点问题与起草部门共同调研、共同论证，切实增强法规针对性、有效性、可操作性，确保法规案高质量交付审议。法规案统一审议过程中，与法规案起草部门、司法厅就法规内容逐条进行研究，既防止部门利益法制化，又充分保证社会适应性。就重要立法成立人大、政府共同参加的立法专班，立法协同性进一步提高。各方参与立法的范围进一步扩大。修改完善关于建立立法协商机制的意见，就立法规划编制、年度立法计划制定和每年重要法规与自治区政协积极开展立法协商，进一步拓宽立法渠道。修改完善基层立法联系点工作规则、立法评估办法、法规草案征求意见的规定、立法咨询专家库管理办法等，基层人大和群众、高等院校、多领域专家学者都能够通过相应平台参与到立法工作中，全过程人民民主在立法实践中得到良好坚持和发展。
坚持立足国家重大战略定位，以地方立法形式一体两翼推动习近平总书记重要指示精神在西藏落地生根。西藏在国家总体战略布局中具有极其重要的地位，西藏各项工作必须向此聚焦聚力。自治区十一届人大及其常委会自觉从国家战略全局的高度思考和推动地方立法工作，以法治方式推进习近平总书记重要指示精神在雪域高原落地生根、开花结果。立足我区是国家重要的安全屏障重大战略定位，聚焦习近平总书记“加强民族团结，建设美丽西藏”重要指示，全面贯彻落实习近平总书记“把西藏建设成为促进民族团结的典范”明确要求，起草制定出台《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》。突出政治性、指导性、主导性、引领性、广泛性、针对性，在全国范围内首次提出制定以“模范区创建”为名的地方性法规。拓宽开门立法、民主立法的渠道，先后在区内外召开6次座谈会、专家论证咨询会，就立法定位、指导思想、立法原则、法规名称、重点内容等进行论证咨询，通过多种方式广泛征求有关方面意见建议1424条。中国法学会就我区该部法规首次召开地方人大立法专题论证会，自治区人大常委会首次在北京召开立法专家咨询会，广泛征求国家有关部委、曾在西藏工作的老领导、高等院校、研究机构等140名专家学者的意见建议，推动这次立法成为铸牢中华民族共同体意识、推进民族事务治理体系和治理能力现代化的立法典范，在我区地方立法史上具有里程碑意义。该法规受到全国人大常委会和栗战书委员长充分肯定，这在西藏地方立法史上是少有的。条例实施以来，全区各族干部群众在自治区党委的领导下，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，广泛开展民族团结进步模范区创建活动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进村居、进学校、进连队、进宗教活动场所等，“三个离不开”思想更加巩固，维护祖国统一、加强民族团结的意识进一步提升，“五个认同”不断增进，成为包容性更强、凝聚力更大的命运共同体。立足我区是生态安全屏障重大战略定位，聚焦习近平总书记“加强民族团结，建设美丽西藏”重要指示，全面贯彻落实习近平总书记“把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地”明确要求，起草制定出台《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》。这是自治区人大常委会以专班形式完全自主起草的首部重要法规，是自治区首部关于生态文明建设的综合性法规。先后在区内外召开专家咨询论证会，在京邀请9名部级领导、10名中科院院士和中国工程院院士、4名国家部委相关司局负责人、26名高校专家学者围绕立法定位、指导思想、重点内容等建言献策，让条例的定位更加准确、规范更加科学、表述更加严谨，开创了西藏地方立法史上单部法规高规格、高层次咨询论证的新纪录。把全过程人民民主融入立法工作全过程，充分发挥基层立法联系点、代表之家和代表联络站作用，充分运用立法论证、座谈、公开征求意见、立法协商等机制，不断拓展社会各界立法参与渠道，对征集到的2468条意见建议，逐一研究、充分吸纳，让条例更好汇集民智、体现民意、凝聚民心。条例实施以来，全区各族干部群众在自治区党委领导下，深入贯彻习近平生态文明思想，以建设国家生态安全屏障战略地、人与自然和谐共生示范地、绿色发展试验地、自然保护样板地、生态富民先行地为目标，以科学规划为统领，以构建生态文明体系为支撑，坚持党委统一领导、人大依法监督、政府统筹推进、部门协调联动、社会协同参与的工作机制，形成建设美丽西藏、筑牢国家生态安全屏障的强大合力。
坚持服务自治区党委工作大局，围绕“四个创建”“四个走在前列”的地方法规体系初步建成。地方立法是地方的重要政治活动，必须始终坚持围绕中心、服务大局开展立法。自治区十一届人大及其常委会立足立法先导和保障功能，主动围绕“四个创建”“四个走在前列”推动完善西藏地方法规体系，为建设社会主义现代化新西藏提供有力法治保障。以高质量立法保障和促进全国民族团结进步模范区创建。为了维护祖国统一、国家安全，维护各民族大团结和社会稳定，新制定了《西藏自治区反间谍安全防范条例》《西藏自治区法治宣传教育条例》《西藏自治区网络信息安全管理条例》《西藏自治区行政执法监督条例》《西藏自治区公安机关警务辅助人员管理条例》，修改了《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》等一系列地方性法规。为了加强和创新社会治理，建设更高水平的平安中国，制定《西藏自治区平安建设条例》，将平安西藏建设成功经验和做法上升为制度并长期执行。以高质量立法保障和促进高原经济高质量发展先行区创建。为推进“三个赋予一个有利于”，加快经济领域立法步伐，制定和修改了一批与社会主义市场经济相适应的地方性法规，如《西藏自治区乡村振兴促进条例》《西藏自治区促进中小企业发展条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》《西藏自治区抗旱条例》《西藏自治区预算审查监督条例》《西藏自治区建筑市场管理条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉办法》《西藏自治区旅游条例》《西藏自治区道路运输管理条例》《西藏自治区邮政条例》《西藏自治区无线电管理条例》《西藏自治区文化市场管理条例》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于资源税具体适用税率等有关事项的决定》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于契税具体适用税率等有关事项的决定》等，为推动西藏经济社会的全面健康发展发挥了重要作用。统筹疫情防控和经济社会发展，及时制定关于贯彻全国人大有关禁食野生动物的决定的实施意见，切实保障西藏人民的生命健康安全。以高质量立法保障和促进国家生态文明高地创建。牢固树立“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”理念，坚持把生态环境建设和保护作为基础性、底线性立法工作任务，紧盯环境问题立项，先后制定修改一揽子涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规。制定修改了《西藏自治区环境保护条例》《西藏自治区大气污染防治条例》《西藏自治区地质环境管理条例》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于大气污染物和水污染物适用税额的决定》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于耕地占用税适用税额的决定》《西藏自治区气候资源条例》等地方性法规，为守护好西藏的生灵草木、万水千山提供了坚实的法治保障。以高质量立法保障和促进创建国家固边兴边富民行动示范区。聚焦我区特殊的战略地位，立足我区承担的边境安全、边防巩固的使命任务，在制定《西藏自治区乡村振兴促进条例》中设边境建设专章，对打造边境地区新的经济增长带、民族团结进步示范带，构建边民生活有保障、致富有渠道、守边有动力、发展有支撑新格局，确保边境地区产业发展、基础设施、公共服务水平提升等内容进行明确规定。为促进边疆各项事业发展，在《西藏自治区教育督导条例》中明确将“农牧区、高寒边远地区、边境地区加快教育事业发展的扶持情况”纳入督导范围。立足我区反分裂、反渗透形势，在《西藏自治区平安建设条例》中明确规定“边境地区联防共治和定期联系协调机制，建立健全边境地区社会治安防范体系，开展边境地区社会治安综合治理工作，防范和打击非法出入境、非法向境外提供情报等活动。”为坚决捍卫国家主权、安全和发展利益，在《西藏自治区反间谍安全防范条例》中明确规定“各级人民政府应当加强边境国家安全人民防线建设，建立健全宣传教育、群防群治、表彰奖励等反间谍安全防范工作机制，维护边境安全。各级人民政府应当增强边民国家意识、国民意识、国防意识、国家安全意识、保密意识、法律意识，鼓励和引导有关单位和边民发现并报告涉嫌间谍行为的信息和线索，协助防范、制止间谍行为。”为动员全社会参与守护神圣国土，营造全社会建设美丽家园的良好氛围，在《西藏自治区法治宣传教育条例》中明确规定“宣传促进边境稳定繁荣的法律法规，确保边疆巩固边境安全”。
坚持科学立法、民主立法、依法立法，立法体制机制更加健全。立法体制机制是规范和保障立法活动高效有序开展的基础。自治区十一届人大及其常委会紧盯良法善治总目标，不断增强地方立法的科学性、民主性、合法性。科学立法是地方立法的合理性前提。坚持尊重和遵循客观规律，使地方立法能够适应当前经济社会发展需要。修订《西藏自治区地方性法规立项办法》，解决“立得住”的问题，对立法项目的征集、论证、调研、筛选、审查、批准的原则和程序进行了详细规定，增强立法项目的针对性和实效性。修订《西藏自治区人大常委会立法咨询专家库管理办法》《西藏自治区关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》，解决“行得通”的问题，依靠各方面各领域专家对立法内容进行专业审视，对立法中涉及的重大利益进行合理调整，确保出台法规符合西藏实际、符合客观规律、准确反映调整的社会关系。修订《西藏自治区人民代表大会常务委员会立法评估办法》，解决“真管用”的问题，在立法前和立法后对法规主要制度规范的必要性、可行性、成本效益、出台时机和法规实施效果、功能作用等按照法定标准和程序进行调查分析、综合评价，确保法规实施的政治效果、法律效果和社会效果。民主立法是地方立法的合情性前提。坚持全过程人民民主重大理念，不断拓展地方立法参与的广度和深度。修订《西藏自治区人大常委会法规草案征求意见的规定》，拓宽意见征集渠道，使法规的内容准确体现党的主张和人民意愿。制定和修订《西藏自治区人民代表大会常务委员会基层立法联系点工作规则》，为地方立法架设直通基层的桥梁。修订《西藏自治区人大常委会关于建立立法协商机制的意见》，充分发展社会主义协商民主，广泛凝聚社会各界智慧和力量。依法立法是地方立法的合法性前提。坚持维护宪法法律权威，切实维护国家法治统一。修订《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，制定《西藏自治区人大常委会规范性文件备案审查工作规程》，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，全面规定报送范围，报送、审查和纠正流程。修订《西藏自治区人民代表大会常务委员会地方性法规清理工作规定》，对常规法规清理和专项法规清理以及后续法规的改废问题作出规定。
坚持守正创新和系统观念，立法工作质量和效率全面提升。做好新时代人大立法工作，必须抓住提高立法质量这个关键，坚持守正创新和系统观念，突出问题导向，不断增强立法的针对性、适用性、可操作性和系统性、整体性、协同性。自治区十一届人大及其常委会全面深入贯彻落实中央人大工作会议和自治区党委人大工作会议精神，守正创新，担当作为，立法工作呈现新气象。坚定站在法治斗争一线，坚决维护国家利益。人大是人民的人大，只要党、国家和人民需要，人大就毫不犹豫站到一线，与分裂势力、破坏行径、渗透行为进行法律的、政治的斗争，坚决扛起应尽的政治责任。在立法实践中，自治区十一届人大及其常委会把准立法出台时机，占据法理制高点，旗帜鲜明维护党和人民的利益、维护国家安全和领土完整，坚决同十四世达赖和达赖集团进行斗争，发挥好地方立法在维护稳定、反对分裂中的积极作用。积极发展全过程人民民主立法实践。在立法过程中充分反映人民意愿，征集的意见和建议数量之多、层次之广屡创新高。一是创造性开展区内外立法咨询论证，就民族团结、生态文明建设和乡村振兴等重要立法在区内外召开专家咨询论证会，使立法拥有更高视野、更大格局的同时又不失本乡本土气息，同时兼具层次高和覆盖面广的优势。二是坚持和完善立法协商制度，主动与自治区政协沟通确定立法协商项目，就规划编制、计划制定和重要立法事项主动发起立法协商，充分吸收社会各界意见建议。三是在已有立法意见征集制度的基础上，探索建立立法听证制度，以期近距离、面对面地听取人民群众对立法的意见。发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能，切实维护国家法治统一。一是切实尊重和维护好宪法法律的权威，在立法探索过程中主动寻求全国人大常委会的指导，确保探索的原则和方向。二是利用立法信息平台等主动与上位法开展内容比对，确保实施性、补充性条款与上位法“不冲突”。三是主动开展法规的评估清理和立改废工作，对自治区多部地方性法规进行第三方立法后评估委托，组织开展涉及食品药品安全领域地方性法规、野生动物保护地方性法规、民法典涉及地方性法规、涉及行政处罚内容、涉及长江流域保护、涉及计划生育内容、对照“一个符合、五个有利于”标准、优化营商环境、国家通用语言文字涉及地方性法规、涉及行政许可事项地方性法规的清理工作，对不符合国家法律法规的地方性法规及时进行修改和废止。探索完善专班立法工作模式，在确保质量的前提下加快新时代地方立法步伐。从2019年开始，连续4年整合立法资源、统筹人员力量，采用立法工作专班模式，先后完成《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《西藏自治区预算审查监督条例》《西藏自治区乡村振兴促进条例》的组织起草和审议工作，收获显著成效。坚持系统观念，主动探求和谋划未来立法方向。立法是一项事关长远和大局的系统工程，需要科学思维、整体思维、系统思维。为了加强理论研究，探寻今后人大立法思路和方向，成立《新时代西藏长治久安和高质量发展重点领域人大立法工作研究》课题领导小组，回顾立法实践，分析成败得失，聚焦稳定、发展、生态、强边四件大事，聚力“四个创建”“四个走在前列”战略目标，就立法工作更好服务西藏长治久安和高质量发展为下一个五年乃至更长时期立法工作提出意见和建议。打破行政区域限制，探索开展共同立法工作。借鉴兄弟省区市的先进经验，启动雅鲁藏布江流域生态环境保护共同立法，为更好实现雅鲁藏布江流域绿色可持续发展进行法治探索，开启西藏共同立法先河。
法与时转则治，实践发展永无止境，立法工作永无止境。党的二十大吹响了全面依法治国、推进法治中国建设的号角，自治区人大及其常委会将持续坚持和发展立法工作格局，贯彻全过程人民民主重大理念，不断推进科学立法、民主立法、依法立法，以高质量立法促进高质量发展，为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏提供充足法治供给和有力法治保障。
（执笔：吕高峰 马伟茗）